【最高法裁判】不及时作出补偿决定又无合理理由，是否仍应以征收决定公告时点作为评估时点
【裁判要旨】
征收人未与被征收人签订补偿安置协议，也不及时作出补偿决定又无合理理由，作出补偿决定时点与征收决定公告时点明显不合理迟延，且同期被征收房屋价格上涨幅度明显高于产权调换房屋的，是否仍应以征收决定公告时点作为评估时点？
市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。
人民法院对在“征收决定公告之日”或者估价报告出具之日起的一年后作出的补偿决定是否仍应继续坚持以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点，应结合以下因素综合判断：一是注意当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的“应用有效期”。要参考《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，原则上应当在估价报告应用有效期内作出补偿决定，从估价报告出具之日起计，无正当理由的，市、县级人民政府一般宜在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。二是市、县级人民政府未在一年内作出补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因。如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的、被征收人依法对评估报告复核、鉴定致使补偿决定迟延的、被征收人要求继续就补偿安置问题协商致使补偿决定未及时作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以补偿决定未在一年内作出而另行确定补偿评估时点。三是补偿决定时点明显迟延且主要归责于市、县级人民政府与其职能部门自身原因的，同时房地产市场价格发生剧烈波动，按照超过“应用有效期”的评估报告补偿，明显不利于被征收人得到公平补偿的，则不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点。四是坚持《征补条例》第二十七条规定的实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。即“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”此处的“对被征收人给予补偿后”应当作限缩性理解，即不仅仅是签订协议或者作出补偿决定，而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付（被征收人不接受的已经依法提存）、周转用房或者产权调换房屋已经交付（被征收人不接受的已经依法提存相关凭证与钥匙）。此时，市、县级人民政府申请强制搬迁的条件才符合《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。五是征收房屋范围是否过大，难以在一年内实施完毕，并存在分期实施征收决定情形，且被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。
现行法律制度下的征收与房屋强制赎买有一定的相似性，而市场经济条件下的房屋买卖在交付房屋与交付购买金时间间隔过长情况下的定价机制，以房屋实际交付时点确定的价格更为公平合理，即以一方交付房屋另一方交付购买金更为适宜；而房屋征收中的产权调换类似于以房换房，以双方同时交付房屋时点更为适宜。而对于以补偿决定而非补偿协议方式进行的产权调换而言，在补偿决定明显存在不合理迟延的情况下，以补偿决定作出时点作为确定房屋价值的评估时点，也更有利于实现公平补偿；此时的补偿决定书类似于以房换房的交割书，征收人与被征收人权利义务自补偿决定书作出之日起，始得固定；被征收人有异议的，只能通过复议或者诉讼渠道解决。
当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，征收人应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。此既损害被征收人补偿安置权益，又提高相应补偿安置成本，还损害政府依法行政的形象，应当引以为戒。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2018）最高法行再202号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：居李，女，1958年6月10日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李琼，女，1932年10月9日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：居文，女，1966年7月5日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
再审申请人李琼、居文的委托诉讼代理人：居李，女，1958年6月10日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区，系再审申请人李琼长女,再审申请人居文之姐。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福州市鼓楼区人民政府。住所地：福建省福州市鼓楼区津泰路**号。
法定代表人：朱训志，区长。
委托诉讼代理人：张鸿羽，福州市鼓楼区人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：王晓昉，国浩律师（福州）事务所律师。
再审申请人居李、李琼、居文（以下简称居李等3人）诉被申请人福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋征收补偿决定一案，福建省福州市中级人民法院于2016年12月14日作出（2016）闽01行初216号行政判决，驳回居李等3人的诉讼请求。居李等3人不服提起上诉后，福建省高级人民法院于2017年8月30日作出（2017）闽行终158号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。居李等3人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院于2018年12月3日作出（2017）最高法行申8460号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一、二审法院经审理查明，2013年7月19日，鼓楼区政府作出鼓房征〔2013〕32号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定书》(以下简称32号《征收决定书》)并公告，征收范围为：鼓二小以西、石井巷以南用地范围内国有土地上的所有房屋(具体范围以规划红线图为准)。《鼓楼第二中心小学以西地块旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》作为征收决定的附件于同日公布，补偿实行货币补偿和产权调换相结合的方式。本次征收活动的房屋征收部门为福州市鼓楼区住房保障和房产管理局（原名为福州市鼓楼区房地产管理局，以下简称鼓楼区房管局），征收实施单位为福州市鼓楼区城建房屋征收工程处（原名为福州市鼓楼区城建拆迁工程处，以下简称鼓楼区房屋征收处）。签约期限为2013年7月30日至2013年9月7日。
鼓楼区南营77号1座504单元房屋在上述项目征收范围内，于1997年9月25日获发榕房S字第081211号《房屋所有权证》，房屋所有权人为居新，屋式结构为混合结构，产权面积为私有面积89.74㎡，共有面积8.30㎡。居新于2014年6月15日去世后，该房屋由其妻李琼及其女居李、居文共同居住使用。
鼓楼区房屋征收处分别于2015年4月15日、2015年7月27日向李琼作出《约谈通知》并分别于2015年4月15日、2015年7月28日留置送达南营77号1座504单元；于2016年1月13日对李琼作出《约谈通知》并于当日送达李琼本人。李琼于2016年1月20日至原东街街道办事处进行协商，但未与鼓楼区房管局达成协议。鼓楼区房屋征收处于2016年2月1日对居文、居李作出《约谈通知》并于同日在军门社区工作人员的见证下进行送达，由李琼代收但其未在送达回证上签字；鼓楼区房屋征收处于2016年3月31日对居李、居文分别作出《约谈通知》并于同日送达，由李琼代收但其未在送达回证上签字。2016年4月7日，居李、居文至原东街街道办事处进行协商，但未与鼓楼区房管局达成协议。鼓楼区房管局在此过程中提出如下补偿方案与居李等3人协商：南营77号1座504单元房屋，产权面积98.06㎡，可安置135㎡杨桥新苑一套单元房，退还差价款41451元，如选择增房15㎡至150㎡，被征收人应缴纳差价款136040元。
另，2013年3月8日，鼓楼区房管局通过公开抽号方式，选定福建君健房地产评估咨询有限公司(以下简称君健公司)为涉案项目房屋补偿价格评估机构。因居李等3人在征收补偿方案规定的签约期限内未与鼓楼区房管局达成征收补偿协议，君健公司对居李等3人被征收房屋和产权调换房屋的房地产市场价格进行了评估，估价时点为2013年7月19日。君健公司于2013年11月5日作出的君健房评字〔2013〕054宸号《房地产估价报告》（以下简称054宸号《估价报告》）确定被征收房屋房地产市场价格为1244814元，单价为12697元/㎡。2015年4月15日，鼓楼区房屋征收处的工作人员在军门社区工作人员见证下，将054宸号《估价报告》留置送达李琼。2015年6月3日，鼓楼区房屋征收处的工作人员在军门社区工作人员见证下，将分户评估报告的说明函送达李琼，但其拒绝签字。
2015年5月26日，福州市房地产价格评估专家委员会根据鼓楼区房管局的申请作出榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》，认为评估报告存在部分技术问题，请评估机构修正错误，重新出具评估报告。君健公司于2015年6月5日作出君健房评字〔2013〕54G1宸号《房地产估价报告》（以下简称54G1宸号《估价报告》），确定被征收房屋房地产市场价格为1244814元，单价为12697元/㎡。根据鼓楼区房管局的申请，福州市房地产价格评估专家委员会于2015年6月5日作出榕房拆估鉴字［2015］第403号《鉴定意见》，维持54G1宸号《估价报告》。君健公司于2015年9月15日作出君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》，确定产权调换的位于鼓楼区杨桥××＃楼××单元拟建安置房屋房地产市场价格为1381749元，单价为11364元/㎡。福州市房地产价格评估专家委员会于2015年12月23日作出榕房拆估鉴字［2015］第1552号《鉴定报告》，维持君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》。
2015年7月28日，鼓楼区房屋征收处的工作人员在军门社区工作人员见证下，将54G1宸号《估价报告》、榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字［2015］第403号《鉴定意见》留置送达李琼。2015年9月22日，鼓楼区房屋征收处的工作人员向李琼留置送达君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》。2016年1月13日，鼓楼区房屋征收处的工作人员将榕房拆估鉴字［2015］第1552号《鉴定报告》送达李琼。2016年3月31日，鼓楼区房屋征收处的工作人员在军门社区工作人员的见证下，向居李、居文分别进行送达榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字［2015］第403号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字［2015］第1552号《鉴定报告》《分户评估报告说明》、054宸号《估价报告》、54G1宸号《估价报告》、君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》，相关材料由李琼代收但其未在送达回证上签字。
2015年3月18日，鼓楼区政府作出鼓房征〔2015〕12号《福州市鼓楼区人民政府关于鼓楼第二中心小学以西地块旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的补充告知书》，增加杨桥新城（现房）作为该项目产权置换安置房源，该安置房源对接价格为10575元/㎡。福州市鼓楼区旧屋区旧村改造工作办公室于2015年3月19日作出鼓旧改［2015］28号《关于提供20套房源作为东街街道办事处周边和鼓二小以西地块项目房屋征收补偿决定用房的通知》，其中将杨桥新苑11套房源作为前述项目房屋征收补偿决定用房；于2015年9月9日作出鼓旧改［2015］118号《关于调整鼓二小以西地块改造项目房屋征收补偿决定安置用房的函》，调整杨桥新苑2#楼3304单元（建筑面积121.59㎡）作为该项目房屋征收补偿决定的安置用房。
2016年4月18日，鼓楼区房管局报请鼓楼区政府作出房屋征收补偿决定。2016年4月21日，鼓楼区政府向居李等3人作出鼓房征调字〔2016〕19号《房屋征收调查通知书》，并于同日在军门社区工作人员的见证下送达李琼，但其拒绝在送达回证上签字。2016年4月28日，居李至原××东街街道办事处接受调查、询问；李琼、居文未前往接受调查、询问。
2016年5月23日，鼓楼区政府对居李等3人作出鼓房征偿字〔2016〕13号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》(以下简称13号《补偿决定书》)，决定：一、区房屋征收部门应当对鼓楼区南营77号1座504单元房屋征收以产权调换方式安置现房鼓楼区杨桥××＃楼××单元，建筑面积121.59㎡的住宅，产权调换差价款为136935元（计算方法：1381749元—1244814元），安置房仍由你使用。同时，支付你搬迁补助费1470.6元，另给予增发3个月过渡费2941.2元。二、你应当在接到本征收补偿决定书之日起十五日内将位于鼓楼区南营77号1座504单元房屋腾空并交付区房屋征收部门。同日，在军门社区工作人员的见证下，鼓楼区政府将13号《补偿决定书》送达李琼，但其拒绝在送达回证上签字。同日，鼓楼区房管局在军门社区工作人员的见证下在南营77号1座504单元门口张贴13号《补偿决定书》。居李等3人不服，遂于2016年7月28日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，鼓楼区政府具有对本行政区域房屋作出征收决定及补偿决定的法定职责。鼓楼区政府于2013年7月19日作出的32号《征收决定书》至今具有法律效力。南营77号1座504单元房屋在被征收范围内，鼓楼区政府有权对该房屋作出征收补偿决定。鼓楼区政府作出13号《补偿决定书》，权力来源合法。居李等3人系13号《补偿决定书》的相对人，且系涉案房屋的实际居住人、使用人，有权提起本案行政诉讼。
32号《征收决定书》作出时，鼓楼区政府同时公布了《鼓楼第二中心小学以西地块旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。居李等3人作为涉案房屋的实际居住人、使用人，在征收补偿方案规定的签约期限内未与鼓楼区房管局签订征收补偿协议，鼓楼区房管局依据该补偿方案中确定的补偿办法，将居李等3人所有的被征收房屋和拟用于产权置换的房屋委托君健公司进行了评估。君健公司对被征收的房屋作出的054宸号《估价报告》，经福州市房地产价格评估专家委员会鉴定后按要求进行了修正，修正后的54G1宸号《估价报告》经福州市房地产价格评估专家委员会再次鉴定后予以维持。福州市房地产价格评估专家委员会经鉴定对君健公司针对产权调换房屋作出的君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》予以维持。54G1宸号《估价报告》及君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》均系由两名注册房地产估价师签字并加盖具有评估资质的评估机构的公章，估价时点符合规定，评估程序亦无明显不当，并且得到评估专家委员会的认可；鼓楼区房管局已将上述估价报告在社区工作人员见证下进行了送达。故鼓楼区政府将上述估价报告作为被诉房屋征收补偿决定的依据，根据《鼓楼第二中心小学以西地块旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》的相关规定，对于确认涉案房屋产权面积98.04㎡予以补偿安置，具有事实依据。据此，在涉案房屋产权人死亡的情况下，鼓楼区政府以产权调换方式就近安置居李等3人现房鼓楼区杨桥××＃楼××单元（建筑面积121.59㎡）的住宅，未违反法律规定。
鼓楼区房管局在就征收补偿与居李等3人进行协商未达成协议的情况下，报请鼓楼区政府作出补偿决定。鼓楼区政府在作出征收补偿决定前，将《房屋征收调查通知书》在军门社区工作人员的见证下送达李琼。2016年4月28日，居李至原××东街街道办事处接受调查、询问；李琼、居文未前往接受调查、询问。鼓楼区政府遂于2016年5月23日作出13号《补偿决定书》，并于同日在军门社区工作人员的见证下送达李琼，并在涉案房屋门口张贴13号《补偿决定书》，程序符合法律规定。
关于居李等3人提出的未入户勘测的问题。根据54G1宸号《估价报告》的记载，评估人员未进入涉案房屋内部进行现场查勘系因为被征收人的原因所致，且对此已由除征收人和评估公司以外的无利害关系的第三人进行见证签名。因被征收房屋系依法登记产权的不动产，评估公司在无法进入涉案房屋内部进行实地查勘的情况下，依据产权登记情况和参照该区域同类型被征收房屋情况对涉案房屋室内户型、平面布局及新旧程度作出了认定。据此，鼓楼区政府依据《拆迁房屋产权查询核对表》和《房地产估价报告》，确定被征收范围内建筑的性质与面积，并无不当。
关于居李等3人提出的评估机构选定不合法的问题。本案中，由于被征收人未协商选定评估机构或自行选定形成多数意见，鼓楼区房管局于2013年3月8日进行公开抽号，选定君健公司为涉案项目房屋补偿价格评估机构。该项目房屋价格评估机构通过公开抽号的方式选定，符合随机选定的确定方式，符合《征补条例》第二十条的规定，程序合法。居李等3人认为评估机构系鼓楼区政府单方选定，违反法律规定的理由不能成立。
居李等3人提出的鼓楼区政府未将征收补偿决定予以公告、未组织被征收人进行听证、征收并非为公益项目、征收涉及的《建设项目选址意见书》过期等理由，均系针对32号《征收决定书》提出的异议，因该决定书作出后并未经法定程序被撤销、确认违法或无效，尚具有法律效力，且该《征收决定书》并非本案审查对象，故居李等3人提出的32号《征收决定书》违法，以该决定书为依据作出的13号《补偿决定书》亦违法的诉讼理由，缺乏依据，不予支持。
综上，居李等3人在房屋征收决定规定的征收期限内未能与征收部门达成补偿安置协议，在对居李等3人的房屋进行评估后，鼓楼区房管局报请鼓楼区政府作出补偿决定。鼓楼区政府作出13号《补偿决定书》，确定了房屋产权调换差价、产权调换安置地点、搬迁费、过渡费用等相关内容，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。据此，居李等3人的诉讼请求及主张均不能成立，判决驳回其诉讼请求。
二审法院认为，本案被诉行政行为是鼓楼区政府于2016年5月23日作出的13号《补偿决定书》。作为补偿决定前置条件的32号《征收决定书》，在未经有权机关撤销前，应认定其法律效力。在居李等3人相关的诉32号《征收决定书》一案中，二审法院（2017）闽行终419号行政裁定以起诉超过法定期限为由，驳回居李等3人的起诉。居李等3人主张相关征收决定违法，故被诉征收补偿决定亦违法的理由不能成立。
在被征收人无法协商选定房地产价格评估机构的情况下，鼓楼区房管局通过公开抽号的方式选定评估机构，符合《征补条例》第二十条的规定。根据《征补条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。二审法院生效的（2016）闽行终664号行政裁定已经认定，鼓楼区政府于2013年7月19日作出32号《征收决定书》，同日在征收范围内进行了张贴公告。因此，本案评估机构作出的评估报告采用2013年7月19日作为评估时点，符合法律规定。本案房屋补偿价格评估机构由鼓楼区房管局通过公开抽号选定，被征收房屋和拟安置房屋经房地产价格评估机构评估，最终均经过房地产价格评估专家委员会鉴定，并依法向居李等3人送达。居李等3人主张房地产价格评估机构未经双方协商，由鼓楼区政府单方选定违法，缺乏事实和法律依据。本案相关评估报告已经依法送达居李等3人，居李等3人未依照法律规定向房地产价格评估机构申请复核评估，没有证据证明相关评估报告对涉案房屋价值的评估结果明显不当，相关评估结果应作为鼓楼区政府作出征收补偿决定的依据。居李等3人关于评估报告反映情况不实，违背公平原则的主张，缺乏事实根据，不予支持。因此，鼓楼区政府作出的征收补偿决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。居李等3人的上诉理由不能成立，据此，判决驳回其上诉，维持一审判决。
居李等3人向本院申请再审，请求：1.依法撤销二审判决并发回重审；2.撤销13号《补偿决定书》。居李等3人申请再审的主要事实和理由为：本案《建设项目选址意见书》已过期，即“鼓楼第二中心小学以西地块旧屋区改造”项目已不存在，32号《征收决定书》中列出的征收范围无法律法规依据，13号《补偿决定书》违法。本案用地不是公益建设用地，鼓楼区政府以“旧城区改造”为名实施征收，有借旧城区改造之名实施低成本征收公民房屋的嫌疑。房地产价格评估机构压低评估价，且未入户查勘，评估报告没有体现房屋价值。房地产价格评估机构于2013年11月5日作出的第一份评估报告注明的使用有效期是一年。2015年6月5日作出的第二份评估报告注明的使用有效期是从报告出具之日起算，到该项征收工作结束之日，而两份评估报告的评估时点、房屋单价、总价均相同。
被申请人鼓楼区政府辩称，涉案土地确系“鼓楼第二中心小学以西地块旧屋区改造”项目，且涉案征收决定合法性问题不属于本案再审审查范畴。鼓楼区政府在2013年3月1日发布房屋征收告知书，由于被征收人在规定的期限内没有选定评估机构，房屋征收部门在3月8日通过公开抽号方式选定了评估机构，程序合法。关于入户调查的问题。因为居李户拒不配合，调查人员无法进入被征收房屋，遂参照同类型房屋进行评估。鼓楼区政府虽然在2016年5月23日才作出13号《补偿决定书》，但由于被征收房屋与用于产权调换的房屋的评估时点均为2013年7月19日，且以此为基准对居李户进行产权调换并结算差价款，并不违反法律规定；且后来两处房屋价格均已上涨，并无不公平之处。第一份评估报告存在估价师注册证有效期已过等问题，所以进行鉴定以及重新评估。鼓楼区政府依据新评估报告以及补偿安置方案等作出补偿决定，并向居李等3人送达并公告，程序合法。居李等3人的再审申请不符合法律规定，请求驳回居李等3人的再审申请。
本院另查明：君健公司于2013年11月5日作出并于2015年4月15日送达的054宸号《估价报告》对估价报告使用有效期的表述为：本估价报告为特定目的使用的有效期为一年，从报告出具之日开始计算，即从2013年11月5日至2014年11月4日。君健公司于2015年6月5日作出并于2016年3月31日送达的54G1宸号《估价报告》对估价报告使用有效期的表述为：“本估价报告作为特定目的使用的期限从本报告出具之日算起，至该项目征收补偿工作结束之日”。
本院认为，结合一、二审法院判决与当事人在再审期间的诉辩意见，本案的争议焦点为：征收人在原评估报告载明的一年应用有效期内，未与被征收人签订补偿安置协议，也不及时作出补偿决定又无合理理由，作出补偿决定时点与征收决定公告时点明显不合理迟延，且同期被征收房屋价格上涨幅度明显高于产权调换房屋的，是否仍应以征收决定公告时点作为评估时点，并以此结算被征收房屋与产权调换房屋的差价款。
《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿；第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《评估办法》第八条规定，被征收房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。用于产权调换房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”；第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。第三十条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。《房地产估价规范》5.7.3规定，国有土地上房屋征收评估，包括被征收房屋价值评估、用于产权调换房屋价值评估、开发程度、交通条件、周围环境和景观、外部配套设施、利用现状、规划条件、权属状况等。《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担。在估价报告应用有效期内使用估价报告的，相关责任由出具估价报告的估价机构承担，但使用者不当使用的除外。已经废止的《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定，拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期（段）房屋拆迁实施之日为估价时点。
基于上述行政法规规章等一系列规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、签订补偿协议日或者作出补偿决定日、强制搬迁日以及实际支付货币补偿金日之间差距较大，尤其是如果确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。即使是以产权调换方式进行的补偿安置，由于被征收房屋通常位于中心城区而产权调换房屋可能位于次中心城区，而中心城区房屋价格上涨幅度一般而言要高于次中心城区房屋价格的上涨幅度。因此，市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。因此，对上述法律规定中有关“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，就应当结合《征补条例》有关“公平补偿”条款，作统一的法律解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期、以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别，均以征收决定公告之日作为评估时点。
显然，《征补条例》未明确规定市、县级人民政府与其职能部门应当在征收决定公告后何期限内必须以补偿安置协议或者补偿决定方式解决补偿安置问题，《征补条例》等法律文件也未规定如何判断相应的“合理期限”。因此，人民法院也不宜动辄轻率否定以“征收决定公告之日”作为评估时点的合理性，也不宜简单以“征收决定公告之日”起或者估价报告出具之日起的“一年”或者“两年”作为判断标准。但《征补条例》有关及时补偿的立法精神，第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应当作出补偿决定的规定，以及房地产市场价格波动的剧烈性，仍然可以为人民法院确定相应的合理期限提供指引。人民法院对在“征收决定公告之日”或者估价报告出具之日起的一年后作出的补偿决定是否仍应继续坚持以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点，应结合以下因素综合判断：一是注意当地房地产市场价格波动的幅度并考虑评估报告的“应用有效期”。要参考《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，原则上应当在估价报告应用有效期内作出补偿决定，从估价报告出具之日起计，无正当理由的，市、县级人民政府一般宜在一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定。二是市、县级人民政府未在一年内作出补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因。如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的、被征收人依法对评估报告复核、鉴定致使补偿决定迟延的、被征收人要求继续就补偿安置问题协商致使补偿决定未及时作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以补偿决定未在一年内作出而另行确定补偿评估时点。三是补偿决定时点明显迟延且主要归责于市、县级人民政府与其职能部门自身原因的，同时房地产市场价格发生剧烈波动，按照超过“应用有效期”的评估报告补偿，明显不利于被征收人得到公平补偿的，则不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点。四是坚持《征补条例》第二十七条规定的实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。即“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”此处的“对被征收人给予补偿后”应当作限缩性理解，即不仅仅是签订协议或者作出补偿决定，而应理解为补偿协议约定或者补偿决定确定的款项已经交付（被征收人不接受的已经依法提存）、周转用房或者产权调换房屋已经交付（被征收人不接受的已经依法提存相关凭证与钥匙）。此时，市、县级人民政府申请强制搬迁的条件才符合《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。五是征收房屋范围是否过大，难以在一年内实施完毕，并存在分期实施征收决定情形，且被征收房屋在强制搬迁前仍然继续由被征收人正常使用等因素。
对本案而言，鼓楼区政府于2013年7月19日作出32号《征收决定书》并于同日公告，此即应为确定涉案房屋市场价格的评估时点。32号《征收决定书》载明“签约期限为2013年7月30日至2013年9月7日”。而根据《征补条例》第二十六条有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，鼓楼区政府在2013年9月7日签约期限届满后，即应立即启动作出补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。然而，由于相关评估报告迟至2015年4月15日才向被征收人送达，从而导致鼓楼区政府因其自身原因未能在2013年9月7日签约期限届满后的合理期限内及时作出补偿决定。
具体而言：君健公司虽于2013年11月5日作出054宸号《估价报告》，并确定被征收房屋房地产市场价格为1244814元，单价为12697元/㎡。但该报告有关“应用有效期”的表述为：本估价报告为特定目的使用的有效期为一年，从报告出具之日开始计算，即从2013年11月5日至2014年11月4日。而鼓楼区房屋征收处并未及时将该估价报告送达被征收人，而是在2015年4月15日、2016年3月31日才分别向各被征收人送达。对此种不符合情理的延迟，鼓楼区政府并未作出合理说明，只能视为系其与职能部门自身原因造成。而更为重要的是，福州市房地产价格评估专家委员会根据鼓楼区房管局的申请于2015年5月26日作出的榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》又认为评估报告存在部分技术问题，请评估机构修正错误，重新出具评估报告。君健公司于2015年6月5日作出54G1宸号《估价报告》，除了将054宸号《估价报告》载明的应用有效期一年删除后，对于评估时点与评估价格并未作出任何改变。鼓楼区房屋征收处于2015年7月28日、2016年3月31日才将54G1宸号《估价报告》分别送达各被征收人。而君健公司迟至2015年9月15日才对用于产权调换的位于鼓楼区杨桥××＃楼××单元房屋作出君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》，确定产权调换房屋价格为1381749元，单价为11364元/㎡，鼓楼区房屋征收处于2015年9月22日、2016年3月31日才向被征收人送达。而迟至2016年3月31日，榕房拆估鉴字［2015］第401号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字［2015］第403号《鉴定意见》、榕房拆估鉴字［2015］第1552号《鉴定报告》《分户评估报告说明》、君健房估字〔2015〕126号《房地产估价报告》，才送达被征收人居李、居文。鼓楼区政府最终作出补偿决定时间已经迟延至2016年5月23日。
也即，2013年7月19日32号《征收决定书》公告后，鼓楼区政府及相关部门在2015年9月才完成被征收房屋和产权调换房屋的估价报告，并迟延至2016年3月31日才最终完成相关评估报告的送达程序，2016年5月23日才作出补偿决定，固定补偿安置内容。鼓楼区政府对此种不合理的迟延未能作出合理说明。2016年5月23日，鼓楼区政府作出13号《补偿决定书》时，被征收房屋与产权调换房屋的价格已经发生较大变化，如再坚持以2013年7月19日32号《征收决定书》公告之日作为评估时点，将不利于实现公平补偿。事实上，现行法律制度下的征收与房屋强制赎买有一定的相似性，而市场经济条件下的房屋买卖在交付房屋与交付购买金时间间隔过长情况下的定价机制，以房屋实际交付时点确定的价格更为公平合理，即以一方交付房屋另一方交付购买金更为适宜；而房屋征收中的产权调换类似于以房换房，以双方同时交付房屋时点更为适宜。而对于以补偿决定而非补偿协议方式进行的产权调换而言，在补偿决定明显存在不合理迟延的情况下，以补偿决定作出时点作为确定房屋价值的评估时点，也更有利于实现公平补偿；此时的补偿决定书类似于以房换房的交割书，征收人与被征收人权利义务自补偿决定书作出之日起，始得固定；被征收人有异议的，只能通过复议或者诉讼渠道解决。因此，本案被征收房屋和产权调换房屋价值评估时点，不宜再确定为征收决定公告时点的2013年7月19日，而应当确定为补偿决定作出时点的2016年5月23日。鼓楼区政府虽辩称因被征收人不配合以及双方多次协商从而导致2016年始作出补偿决定，但鼓楼区政府作为征收主体在被征收人不配合征收补偿程序时，依法有权作出相应处置。当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决。此既损害被征收人补偿安置权益，又提高相应补偿安置成本，还损害政府依法行政的形象，应当引以为戒。
综上，鼓楼区政府作出13号《补偿决定书》，确定以产权调换方式进行补偿安置，并以市场评估价方式确定被征收房屋与产权调换房屋的差价，符合相关法律与《征补条例》的规定，人民法院应当予以支持；但在无正当理由的情况下，迟延履行补偿安置义务，则应承担房屋价格上涨带来的风险。一、二审法院支持鼓楼区政府以2013年7月19日为评估时点确定房屋价格，系对《征补条例》及前述一系列规定的错误理解，应予纠正。居李等3人有关本案征收行为违法的主张，不属本案的审查范围。居李等3人有关评估机构未入室调查构成违法的主张，与《评估办法》第二十八条有关“在房屋征收评估过程中，房屋征收部门或者被征收人不配合、不提供相关资料的，房地产价格评估机构应当在评估报告中说明有关情况”的规定不一致，不应予以支持；被征收人拒不配合征收与补偿调查的不利后果，应自行承担。但相关评估机构在再次评估时对被征收房屋室内装饰装修价值应作出合理估价，同时评估应考虑临近学区等多重因素，并按照《评估办法》第三十条规定确定类似房地产的市场价格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：
一、撤销福建省高级人民法院（2017）闽行终158号行政判决和福建省福州市中级人民法院（2016）闽01行初216号行政判决；
二、驳回居李、李琼、居文要求撤销鼓房征偿字〔2016〕13号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》第一项中有关“对鼓楼区南营77号1座504单元房屋征收以产权调换方式安置现房鼓楼区杨桥新苑2#楼3304单元，建筑面积121.59㎡的住宅”等诉讼请求；
三、撤销鼓房征偿字〔2016〕13号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》第一项中关于“产权调换差价款为136935元（计算方法：1381749元—1244814元）”的相关内容；
四、责令福州市鼓楼区人民政府以征收补偿决定作出的2016年5月23日作为评估时点的市场评估价值为基准，依法确定被征收房屋与产权调换房屋之间的差价款。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人福州市鼓楼区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 王晓滨
审 判 员 白雅丽
二〇一八年十二月九日
法官助理 孙辉妮
书 记 员 张 健